Развитие местного управления и местного самоуправления в России
Местное самоуправление в дореволюционной России
Новгород и Псков
Признаки местного самоуправления существовали в практике управления Новгородской и Псковской республик
Новгородская республика (1136-1478)
Каждый конец Новгорода (всего 5) имел своё вече и делился на две сотни. Сотни делились на улицы.
Во главе их стояли кончанские, сотские и улицкие старосты.
Псковская республика (2 половина XIII в. - первая половина XVI в.)
Земская реформа Ивана IV
Земская реформа - "меры, разработанные правительством Ивана IV, ставшие попыткой полностью «отменить кормления, заменив наместников и волостелей выборными общественными властями, поручив самим земским мирам не только уголовную полицию, но и все местное земское управление вместе с гражданским судом" (В.О. Ключевский Курс русской истории. Лекция 39).
Согласно Судебнику наместники и волостели, поставленные правительством, не могли судить без участия выборных от населения: дворского, старосты и лучших людей местной крестьянской общины.
Кроме права собственного суда через выборных судей, всем общинам, как городским, так и волостным, правительство предоставляло право собственного управления, раскладки податей и надзора за порядком.
«А велели мы во всех городах и в станах и в волостях учинить старост излюбленных, кому меж крестьян управу чинить и наместничьи и волостелины и праветчиковы доходы собирать и к нам на срок привозить, которых себе крестьяне меж себя излюбят и выберут всею землею, от которых бы им продаж и убытков и обиды не было, и разсудити бы их умели в правду безпосульно и безволокитно, и за наместнич доход оброк сбирать умели и к нашей бы казне на срок привозили без недобору» - Иван IV в одной из окружных уставных грамот.
Земские избы
В ходе земской реформы созданы земские избы - выборные органы самоуправления
Земская изба состояла из возглавлявшего её земского старосты, земского дьячка и целовальников, которые выбирались городскими и волостными тяглыми людьми на 1—2 года. Земская изба содержались на деньги местного населения.
При Петре I по указу 1699 года земские избы превращены в органы городского самоуправления. Они состояли из выбираемых посадскими людьми бурмистров и подчинялись Бурмистерской палате, а с 1708 года — подчинялись губернаторам. В 1721—1724 гг. заменены магистратами и ратушами.
Грамота на права и выгоды городам Российской Империи 21 апреля 1785 г.
Грамота определила новые выборные городские учреждения, несколько расширив круг избирателей. Горожане были поделены на шесть разрядов по имущественным и социальным признакам.
Эти разряды получили основы самоуправления, в известном смысле аналогичные основам Жалованной грамоты дворянству 1785 г.
В соответствии с Грамотой в городах раз в три года созывалось собрание «градского общества», в которое входили лишь наиболее состоятельные горожане. Постоянно действующим городским органом была «общая градская дума», состоящая из городского головы и шести гласных. Судебными выборными учреждениями в городах являлись магистраты.
Грамота на права, вольности и преимущества благородного российского дворянства
Грамота регулировала не территориальное, а организационное (корпоративное) самоуправление.
Дворяне имели право создавать свои общества, то есть Дворянские Собрания. Эти Собрания обладали имущественными правами (например иметь свои финансы, служащих и т.д.) Собрания имели политические права: например, подавать проекты правовых актов императору.
Земская реформа 1864 г.
Правовая основа - Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г.
Все землевладельцы, торговцы и промышленники, обладающие недвижимыми имуществами определённой ценности, а также сельские общества получили право избирать из своей среды на три года представителей („гласных“) в уездные земские собрания. Эти собрания, под председательством уездного предводителя дворянства, собираются ежегодно на короткий срок для руководства хозяйственными делами уезда.
Уездное земское собрание избирает из своей среды уездную земскую управу, состоящую из председателя и двух членов. Управа постоянное учреждение, ведает все земские дела своего уезда
Раз в год в губернском городе происходил съезд депутатов от уездных земских собраний всей губернии под председательством губернского предводителя дворянства — это губернское земское собрание. Оно осуществляет общее руководством хозяйственными делами целой губернии.
Для постоянного ведения этих дел оно избирает губернскую земскую управу из председателя и нескольких членов. Деятельность земств подчинена надзору губернаторов и министерства внутренних дел.
Компетенция земств - административно-хозяйственные вопросы
- организация школ;
- здравоохранение;
- содержание дорог местного значения и т.д.
Финансовая основа деятельности земств:
- сборы с населения,
- натуральные повинности.
За земствами был установлен административный контроль, который осуществляло губернское по земским и городским делам присутствие. Ряд земских постановлений подлежал утверждению губернатором.
Основная проблема земской реформы - отсутствие механизма реализации решений земских учреждений, отсутствие связи с государственным аппаратом принуждения (полицией), что привело к контрреформе 90х гг. XIX века, введению института земских начальников.
Положение о земских начальниках 1889 г.
Назначались министром внутренних дел и совмещали административные и судебные функции.
Городская реформа 1870 г.
Реформы Временного правительства
Закон Временного правительства от 21 мая 1917 г. "О земской реформе":
- введение местного самоуправления на всей территории России;
- введение местного самоуправления на уровне волостей;
- введение всеобщего избирательного права.
Местное управление в Советском государстве
В основу организации власти в советском государстве был положен принцип единства системы советов как органов государственной власти снизу доверху, местное самоуправление отвергалось.
Действовали принципы демократического централизма и двойного подчинения.
Органами местного управления были Советы, сочетавшие в своей деятельности принятие решений, их исполнение и контроль за реализацией.
Конституция РСФСР 1918 г.
в соответствии с Конституцией 1918 г. система местных органов государственной власти включала:
- областные, губернские (окружные), уездные (районные), и волостные съезды Советов (избирались на основе многостепенных выборов);
- городские и сельские Советы - избирались непосредственно;
- исполнительные комитеты, формируемые съездами Советов и Советами.
Конституция РСФСР 1937 г.
В соответствии с Конституцией 1937 г. все органы государственной власти назывались Советами и формировались на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права.
Принципы формирования и деятельности Советов:
Численность Совета:
- сельского - 50 депутатов;
- районного - 75 депутатов;
- городского - до 200 депутатов;
Срок полномочий;
- 2 года (1937),
- 2,5 года (1978),
- 5 лет (1989).
Форма работы Советов - сессии (1 день), сессии созывались исполкомами;
Повестка дня определялась исполкомом, решение Совета подписывалось председателем и секретарем исполкома;
Депутаты работали на непрофессиональной и неосвобожденной основе;
Существовали элементы императивного мандата - наказы избирателей.
Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР"
Закон СССР "Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР" 9 апреля 1990 г. и Закон РСФСР от 6 июля 1991 г. "О местном самоуправлении в РСФСР":
- признано существование местного самоуправления в СССР и РСФСР;
- провозглашена самостоятельность местного самоуправления в системе публичной власти;
- закреплены гарантии местного самоуправления;
- основным звеном в системе органов местного самоуправления являлись Советы, как представительные органы власти. Они координировали деятельность системы органов местного самоуправления на своей территории;
- детально определена компетенция органов местного самоуправления.
Местное самоуправление в Российской Федерации
В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. органы местного самоуправления были отделены от системы органов государственной власти.
Федеральный закон от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления"
- закреплял принципы организации местного самоуправления, общие для всех субъектов Российской Федерации;
- был "рамочным" законом, его нормы оставляли широкое поле для усмотрения законодателей субъектов Российской Федерации в регулировании муниципальных правоотношений;
- не регулировал механизма реализации компетенции муниципальных образований;
- 1.2.4 в начальной редакции не предусматривал ответственности органов местного самоуправления.
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. №131-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления"
- унифицированы принципы территориальной организации местного самоуправления, введена двухуровневая модель территориальной организации местного самоуправления;
- более подробны урегулирована компетенция муниципальных образований;
- ограничены модели структуры органов местного самоуправления;
- закон исходит из современной концепции бюджетного федерализма, предполагающей существенную централизацию;
- подробно регламентированы формы ответственности в системе местного самоуправления.
Федеральный закон от 20 марта 2025 г. №33-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в единой системе публичной власти"
- принят в связи с внесением поправки к Конституции Российской Федерации 2020 г. (ч. 3 ст. 132 Конституции);
- закрепляет положение органов местного самоуправления и органов государственной власти в единой системе публичной власти.